卢锋、李双双：“日落条款”争议进摊牌阶段 -凯发首页入口home

5月12日欧洲法院通过决议主张不承认中国市场经济地位，标志有关《中国加入世界贸易组织议定书》（下称入世议定书）第15条“日落条款”争议进入相关国家表明官方立场的最后阶段。然而欧盟委员会在欧盟体系内拥有最高决策权，该委员会7月20日有关这一问题讨论有望亮明欧盟正式立场，因而引发广泛关注。

据英国《金融时报》网站文章报道，欧盟委员会计划有条件承认中国市场经济地位。先决条件是要强化欧盟贸易防卫政策措施（trade defense measures），包括有权实行美国式反倾销税，即放弃早先确定反倾销征税水平时从衡量成本与损害两种方法比较结果中采取“从低征税规则（the “lesser duty rule）”，以便对产能过剩特别严重行业制定很高反倾销税。还包括对已实施反倾销调查案例，依据豁免原则保留采用歧视性方法权利（grandfathering rights）。另外又要求中国大幅削减钢铁生产过剩。虽然细节内容语焉不详，欧盟最高决策机构政策立场大致轮廓已初步呈现。

特殊的事由

中国2001年加入世界贸易组织（wto）。回顾中国入世艰辛历程及晚近十多年开放发展实践，中国创造的多方面记录或许很难被后来者打破。

一是入世助推中国贸易和开放增长绩效难以被其他国家超越。新世纪初年中国经济出现超预期追赶，用市场汇率衡量的美元经济总量和人均量增速，远远超过此前20余年相同指标增速。中国2001-2015年出口规模从5097亿美元增长到39500亿美元，年均递增近16%，从全球第六大货物贸易国连跳几步跃升为最大出口国与贸易国。新世纪初年中国开放经济高速成长是由多方面因素推动形成的，其中入世扩大开放无疑发挥了厥功至伟的积极功能。

二是中国入世迈过特殊门槛之高令人印象深刻。wto前身关税总协议（gatt）是战后主要由美欧西方国家主导建立的规则体系，早先计划体制国家申请入关在反倾销方法等方面需接受歧视性条款。由于多方面原因，针对中国加入世所设置门槛更高：不仅包括入世议定书第15条双反歧视性方法，还包括议定书第16条12年特保规定以及中国入世工作组报告第242条七年期纺织品特保措施。除这类“负wto （wto-minus）”规定外，中国还在透明度、司法审查、地方政府等方面面临诸多“超wto（wto-plus）”特殊义务。

三是有关中国反倾销方法“日落条款”解释争议也极为罕见。中国入世议定书第15条对反倾销歧视性待遇规定15年期限，因而有关法条称为“日落条款”；又由于这方面歧视性待遇以非市场经济地位为依据，相关议题又称为市场经济地位问题。法律文件特点在于严谨精准，法条解释通常不应发生很大分歧争议。然而始料未及的是，有关日落条款含义或市场经济地位问题，引发国际社会持续多年争论，最近欧盟委员会讨论不过是这一争议的最新进展。

“自动承认说”

有关讨论争论大体经历三个阶段。第一阶段是在中国入世后最初几年，主流解释观点可称为“自动承认说”，即认为在中国加入wto十五年后即2016年底,中国将依据入世议定书规定自动被ｗｔｏ成员国承认为市场经济国家。谁最早提出这一观点仍有待考证，依据我们看到文献至迟到2004年学界已经有公开论文主张这一观点。自动承认说很快成为流行看法，一段时期内国内学术论文和媒体评论屡见不鲜这类表述：“到2016年，中国的市场经济地位自动获得承认”，“根据wto协议的规定，在2016年中国会自动成为市场经济国家……”。国外专家和业内人士有关著述中，也不乏认同中国2016年后将自动获得市场经济地位承认的观点表述。

与自动承认说主流认识相一致，与中国和一些国家谈判自由贸易区工作相呼应，争取世贸成员国提前承认中国市场经济地位成为一段时期中国经济外交的优先目标之一。以新西兰承认中国市场经济地位为起点，2004年有30多个国家承认中国市场经济地位，2005-2007年间每年都争取到十多个国家承认。到2011年承认中国市场经济地位国家达到80多个，其中包括俄罗斯、巴西这样重要新兴市场国家，也包括澳大利亚等比较重要西方国家，但是中国未能说服欧盟、美国、日本等等主要发达国家承认，巴西、阿根廷等国只是通过双边政府谅解备忘录认可而未得国内立法机构批准。

2011年国际形势似乎为中国争取被承认市场经济地位提供了有利条件。2011年6月《人民网》发表中央某研究机构专家题为“中国入世十周年——完全市场经济地位并不遥远”文章，该文把中国争取市场经济努力进程分为“交流沟通、零的突破、飞速发展、艰难攻坚”四个阶段叙述，并在“前景展望”中指出“欧美承认中国完全市场经济地位是必然的，也是指日可待的”。这文阐述了上述判断的多方面依据，第一条就是“根据中国加入世贸组织的议定书，加入世贸组织的15年后即2016年，世贸组织成员应承认中国完全市场经济地位。”

2001年中国谋求被承认为市场经济的外交攻势达到高潮。2011年9月14日在大连举办的第五届夏季达沃斯论坛上，中国领导人在主旨演讲中敦促欧盟尽早承认中国市场经济地位。当时欧债危机形势恶化，中国领导人“表示中国愿意伸出援助之手，继续加大对欧洲的投资。”同时敦促欧盟领导人“也要大胆地从战略上看待中欧关系，比如承认中国完全市场经济地位。”领导人还指出：“其实，按照wto规则，中国完全市场经济地位到2016年就为全世界所承认，早几年表示出一种诚意，是一种朋友对朋友的关系。”

2011年9月27日《人民日报》刊文阐述类似观点。该文指出“事实上，按照世界贸易组织（wto）规则，中国加入wto十五年后，即2016年将自动获得完全市场经济地位。但是，早一点承认中国的市场经济地位，‘是在向中国表示一种友好’”。

争议不期而至

然而就在形势似乎对中国最为有利、欧盟提前承认中国市场经济地位“指日可待”之际，支持中国外交攻势的前提依据之一“自动承认说”面临尖锐质疑，并使得这个多年流行并似乎不证自明立论在学界与业内严肃讨论场合很快偃旗息鼓。更具有某种戏剧性的因素在于，推动有关讨论发生重大逆转的，不过是一篇2000多字的博客短文。

翻案文章作者是欧洲法学家奥克纳（bernard o’connor），他在2011年11月27日发表题为“中国不会自动获得市场经济地位（market-economy status for china is not automatic）”文章。他的研究工作其实很简单，不过是在仔细研读中国入世第15条相关法条后得出结论，日落条款仅仅要求终止针对中国反倾销的特殊方法，并非意味着中国必然自动获得wto成员国国内法意义上的市场经济地位。因而他认为“自动承认说”并不成立，甚至将其讥讽为“神话（myth）”。客观而言，奥克纳对中国经济了解很少并多有偏见，其博文观点也有多处明显误区，然而这位早先名不见经传的法学家对自动承认说的质疑，由于在中国入世议定书法条层面有相应依据，实际被国内外相关研究人士广泛接受。

解读日落条款由此进入诸说并起与激烈争论新阶段。相关争论更多在国际学术界和媒体上展开。由于可以理解的原因，中国国内参与程度反而相对有所降低。奥克纳博文发表当天就被“国际经济法和政策博客（international economic law and policy blog）”转载，此后一个多月在该博客引发一场题为“中国非市场经济地位何时结束”热烈讨论，参与讨论的法学家与业内人士就日落条款具体含义从不同视角初步提出多种解读和评论观点。

2014年wto《全球贸易与海关期刊（global trade and customs journal）》第三、四期先后发表六篇论文，对这一问题展开百家争鸣式专题讨论，显示国际学术界和wto官方对这一问题重视，也折射这一问题在认知与政策层面的特殊内涵及其复杂性，标志相关问题讨论进一步深化。有关论文作者自有其立场倾向性和观点偏颇之处，然而整体而言这些论文从法律、经济以及gatt/wto规则演变渊源角度对这一问题进行了多方位多角度分析，对更为全面认识日落条款争议内涵及探讨未来解决方法提供了有价值的信息与思路。

系统梳理有关文献与讨论内容可见，在第15条能否引申出wto成员国自动承认中国市场经济地位问题上学界普遍接受了否定结论。此后自动承认说虽在媒体讨论中仍会作为一种看法被提及或坚持，个别学者或官员偶然仍会表述类似观点，但是这个领域专业人士基本放弃了这一理解。值得重视的是，中国官方在全面审视评估后也不再坚持自动承认说。例如在评论5月12日欧洲法院决议有关中国市场经济地位决议时，中国领导人与部门高官都指出，是否承认中国市场经济地位与履行日落条款承诺是两回事，明确要求wto成员国按照第15条规定在针对中国出口实施反倾销调查时终止采用替代国方法。

在放弃自动承认说这个否定意义命题上形成共识同时，在肯定意义上如何解读日落条款准确内涵则产生激烈争论。系统梳理相关文献可见，围绕日落条款到期是否意味着否定第15条（a）款规定这个基本问题，研究人员与有关国家官方机构提出观点或有七种之多。其中比较合理的解读观点认为，日落条款实质含义在于废除（a）款规定；中国官方强调终止替代国方法与此大体一致。也有观点认为，日落条款到期后（a）款仍会保持，但是进口国将承担指认中国特定行业不具有市场经济条件的举证责任；还有认为日落条款到期后什么也不会改变的明显荒谬观点；欧洲法院决议认为欧盟未来仍应保留采用“非标准方法（a non-standard methodology）”权利也体现一种解读。

争议的原因

日落条款解读如此众说纷纭，其原因是多方面的。中国在经济全球化时代选择开放发展道路代表了一种新的发展实践，新兴大国经济崛起如何与原有多边经贸规则兼容难免出现需要磨合之处。美欧等国处于掌控局面需要，对中国入世量身定做了多方面特殊准入条件，如何解释这些特殊限制条件由其性质规定容易引发争议。法律规范需要专家学者解释，然而研究人员认识角度与立场取向差异，也会为相关讨论注入主观因素并可能放大分歧。

中国入世议定书第15条个别文字表述细节存在歧义问题也需探讨。国外个别ｗｔｏ法人士看来，中国入世法律文本漏洞较多，甚至称之为wto法律文件的“起草灾难（drafting disaster）”，这类评论显然责耸人听闻与夸大其词。不过客观分析可见，有关日落条款个别细节表述存在，可能也对相关争议难以弥合产生技术性影响。

wto对中国入世过渡期设计非市场经济反倾销方法问题上，采取了“可推翻的设定（rebuttable presumption）”处理原则。即认定中国整体非市场经济地位，同时鉴于中国市场化改革取得巨大进展的基本事实，给予中国通过双边谈判或特定部门经济体制特征声辩局部获得非歧视性待遇权利。早年东欧计划经济国家加入关贸总协定时，在非市场经济地位问题上没有抗辩权，与此比较“可推翻的设定”原则对中国显然比较有利。然而起草入世议定书第15条时，为落实这个相对有利的处理原则，个别细节之处文本表述百密一疏产生瑕疵，为日后出现众说纷纭莫衷一是的争议局面埋下伏笔。

然而需要指出，即便假定法条文本个别细节存在歧义，无论是依据解读歧义性法条的维也纳公约相关原则，还是综合考察与客观分析其他相关证据，把日落条款解读为实质性取消（a）款规定都是具有远为充足理由因而站得住脚的结论。有关这一判断的具体依据，我们以后有机会再另文探讨。总起来看，中国政府放弃早先自动承认说是明智之举，要求wto成员国在日落条款到期后终止采用替代国反倾销调查方法有理有据。

欧美立场有偏

全世界只有美欧等十多个国家在其国内贸易法中包含判定市场经济国家的内容。根据中国入世议定书第15条规定，如果wto成员国在中国入世前存在的国内法中包含非市场经济地位条款，如果这些国家在中国入世十五年过渡期内愿意承认中国市场经济地位，反倾销歧视性规定在中国与这些国家双边经贸关系场合便提前终结。随着日落条款到期，反倾销歧视性规定（a）款将实质性废除，有关国家承认中国市场经济地位对反倾销规则的影响便不复存在，另外也看不到这类承认对中国实际经济利益还可能产生其它什么影响。

换言之，早年中国贸易伙伴国较早承认中国市场经济地位，对中国而言是兼具实际利益与特别友善之举。正因为提前承认对中国而言既有里子也有面子，从博弈各方追求自身利益最大化常识看，很难指望美欧等主要发达国家轻易松口与配合，因而不难理解中国争取wto成员国普遍提前承认市场经济地位的外交努力很难实现预期目的。可顺便提到的是：巴西等少数新兴国虽承认中国市场经济地位，同时却实质性保留对中国出口反倾销调查采用歧视性方法的权利，结果这些国家承认中国市场经济地位后对华反倾销调查数量不减反增。

但是目前情势完全不同。一方面日落条款即将到期，承认中国市场经济地位不能再给中国带来提前终结反倾销歧视性待遇的实际利益，少数wto成员国继续维持国内法意义上对中国非市场经济结论也不再能够对其带来超越多边贸易规则的特权。另一方面中国政府有关日落条款政策立场也与时俱进转变。正如中国外交部王毅部长评论欧洲法院决议时言简意赅指出的：“请遵守承诺”。就是回到第15条约定内容，规规矩矩兑现承诺，在对中国出口实施反倾销调查时一劳永逸终止采用替代国方法。

目前美欧采取的策略，是纠缠此前曲折的认知过程，把落实日落条款承诺转换为中国市场经济地位议题，以便加强其居高临下的谈判地位。据报道，在7月14日wto货物贸易理事会正式会议上，中国提醒成员国中国入世议定书第15条（a）款规定将在2016年12月11日到期，wto成员国应停止对中国使用“替代国”反倾销调查措施。对此美国代表先声夺人，有意把问题转换为是否承认中国市场经济地位议题，重弹美国届时不会自动承认中国市场经济地位的老调，并节外生枝论及中国铝业和钢铁行业产能过剩问题。

欧盟处理方针在逻辑上也是一厢情愿地假定中国仍将谋求承认市场经济地位作为优先目标，并在自设命题后向中国开出多方面要价。从本文简略勾勒相关争议前因后果看，欧盟这个假定并不正确。欧盟做法好比拥有某个待价而沽资产的商家，在这份资产行情较好并有市场要约时迟迟不肯出让，等到资产价值耗散殆尽时才开价高声叫卖。这显然并非高明之举，然而也对中国选择日落条款争议摊牌阶段的应对策略提出挑战。