卢锋、李双双：中国“市场经济地位问题”备忘录——争论的缘起、前景与启示 -凯发首页入口home

我国入世时务实考虑各方面情况接受了若干特殊条款。《中国入世议定书》第15条陈述反倾销与反补贴特殊方法，并就反倾销特殊方法规定了15年截止期的“日落条款”。

入世后不久，国内出现有关“日落条款”阐释讨论，流行观点认为条款到期后wto成员国有义务自动承认我国市场经济地位。2011年国际法学界出现质疑“自动承认说”观点，在解读“日落条款”上引发持续争议。

今年5月欧洲法院通过不承认我国市场经济地位决议与我国政府回应，标志着相关争论进入官方表态的摊牌阶段。我们最近完成长篇报告梳理这一问题来龙去脉，分析有关“日落条款”诸多解读观点是非曲折，同时考察美国对我国“双反”政策立场演变，定量探讨入世特殊条款对我国外贸影响。本文概括该报告主要发现和结论。

自动承认说

作为对“日落条款”的较早流行解读，“自动承认论”认为依据《中国入世议定书》，我国入世15年后wto成员国有义务自动承认我国市场经济地位。这一观点至迟到2004年已有学术论文表达，并很快成为国内学界主流看法与媒体流行表述。与这一认识相一致，争取世贸成员国尽早承认我国市场经济地位成为一段时期我国经济外交政策优先目标之一。商务部数据显示，2004年争取到30多个国家承认我国市场经济地位，2005年－2007年每年各有十多个国家承认。

2011年6月《人民网》发表中央某研究机构专家题为“中国入世十周年——完全市场经济地位并不遥远”文章，该文把中国争取市场经济地位努力进程分为“交流沟通、零的突破、飞速发展、艰难攻坚”四个阶段，并在“前景展望”中指出“欧美承认中国完全市场经济地位是必然的，也是指日可待的”。第一条依据就是“根据中国加入世贸组织的议定书，加入世贸组织的15年后即2016年，世贸组织成员应承认中国完全市场经济地位”。

在2011年9月14日大连夏季达沃斯论坛上，我国领导人敦促欧盟尽早承认我国市场经济地位。当时欧债危机恶化，我国领导人“表示中国愿意伸出援助之手，继续加大对欧洲的投资”。同时敦促欧盟领导人“大胆地从战略上看待中欧关系，比如承认中国完全市场经济地位”。

领导人还指出：“其实，按照wto规则，中国完全市场经济地位到2016年就为全世界所承认，早几年表示出一种诚意，是一种朋友对朋友的关系。”他表示，“10月将同欧盟领导人进行会晤，希望这次会晤能够有所突破。”

质疑观点出现

我国领导人公开阐述“自动承认说”并敦促欧盟尽早承认中国市场经济地位，影响力远超学界讨论并在国外引发集中关注。当时欧洲内部也有观点认为，与其等几年后履约被动承认中国市场经济地位，还不如提前承认以更好推动中欧合作应对欧债危机。就在形势似乎最有利于实现“自动承认说”所支持政策主张之际，2011年11月27日欧洲法学界人士伯纳德·奥科纳（bernard o’connor）在vox网站发表题为“中国不会自动获得市场经济地位”文章，尖锐批评“自动承认说”是缺乏依据的“神话”。从此“自动承认说”共识不复存在，如何解释“日落条款”进入持续争论新阶段。

奥科纳文章着重解读《中国入世议定书》第15条（d）项内容，认为该法条并不包含中国将由此自动获得承认市场经济地位的内容。文章指出中国能否获得欧盟承认市场经济地位，取决于中国是否符合欧盟制定的五个条件，如政府是否影响企业运行决策，企业是否采用有效会计标准等等。在中国是否已达到欧盟定义的市场经济地位标准问题上，作者列举几点所谓证据给出消极答案。

不难看出这位欧洲法学家对中国经济实际情况缺乏了解并抱有明显偏见立场。不过从理解“日落条款”认识过程看，该文对“自动承认说”质疑有一定依据并产生逆转性影响。回头研读第15条内容发现，“自动承认说”虽有一定道理然而毕竟缺少足够法条依据。将wto成员国承认中国市场经济地位与履行中国入世承诺无条件绑定起来理解，并以此作为敦促有关国家提早承认我国市场经济地位依据可能确实不够严谨。

争议持续发酵

奥科纳博文当天被“国际经济法和政策博客”（international economic law and policy blog）转载，随后一个多月在博客引发题为“中国非市场经济地位何时结束”讨论，就第15条尤其是“日落条款”提出不同解读观点，讨论还分析了该条款文本的瑕疵歧义。讨论中不再有专业人士继续坚持“自动承认说”。

wto官方杂志《全球贸易与海关期刊》2014年第3期发表wto法专家jorge miranda题为“解读中国入世议定书第15条”文章，标志有关讨论深入到更具学术性阶段。该文系统考察gatt-wto历史上不同国家面临反倾销歧视性方法情况，说明这个议题比中国加入wto更为久远以进一步质疑“自动承认说”。该文认为截止期后wto成员国对华反倾销仍可采用特殊方法，但是需承担指认中国相关行业不符合市场经济条件的举证责任。

该杂志2014年第4期接着发表四篇评论文章和一篇背景介绍短文，从不同角度分析解释“日落条款”。例如一篇文章认为，第15条是对wto反倾销规则一般安排的“暂时偏离”而不是“永久修改”，主张中国入世议定书并不必然要求特定国家承认中国市场经济地位，但是，中国此后将适用wto反倾销一般规则。

还有论文认为，wto应当在反倾销规则领域一劳永逸地抛弃早已过时的非市场经济方法，在肯定中国适用反倾销一般规则同时，对转型国家国有企业影响较大的特定行业和场合保留采取变通处理的权力。该杂志2016年第5期和第7/8期刊登5篇文章继续上述讨论。

近年有关讨论超出法学界。德国慕尼黑经济研究所2016年2月给欧洲议会提交一份报告，从经济、政治和法律等角度分析欧盟如期履行《中国入世议定书》承诺的利弊得失，认为是否承认中国市场经济地位不仅涉及反倾销问题，还涉及欧盟未来与中国、美国关系等。报告认为欧盟在承认与不承认中国市场经济地位之外还有第三种选择，就是在承认中国市场经济地位前提下保持一定程度自由裁量权，对中国某些行业适用“特定市场条件”原则。去年以来国内学界有关这一问题研究增加，绝大部分研究人员不再坚持“自动承认说”。

主要观点梳理

系统梳理有关争论，先后提出不同观点可列举八种之多，图中表示这八种观点及其关系。最左边第一种观点是早先流行的“自动承认说”，奥科纳质疑文章发表后专业人士很少有人继续坚持这一解读，我国官方后来也改变了相关认知立场。

第二种观点是“取消（a）款”观点，这个理解建立在对（a）款整体逻辑分析基础上。第三种观点是原则上取消非市场经济地位待遇但是针对特定行业体制特殊情况区别对待，2002年美国承认俄罗斯市场经济地位方式可作为参考。第四种观点是我国政府最近回应欧洲法院决议时强调的“废止替代国方法”，由于（a）款特殊方法表现为替代国方法，全面废止替代国方法等于实质性取消（a）款。

最右边第八种观点是“实质性保留（a）款”观点，认为2016年底后wto成员国仍有理由对中国反倾销继续采取特殊方法，这种解读违背“有效条约解读规则”因而难以成立。第七种观点认为，2016年底后wto成员仍可采用特殊方法，但是相关举证责任转移到起诉方。第六种观点是欧洲法院提出的，认为“日落条款”到期后对华反倾销仍有理由采取“非标准化方法”。第五种观点认为“保留（a）款论”及其对立观点都有道理，是一种折中观点。

合理解释与争议原因

全面分析有关法条上下文及其语境，比较合理的解释应是“废止替代国方法”，同时意味着实质性“取消a款特殊方法”。道理并不复杂：依据第15条只有（a）-（ii）条件下wto成员国才有理由对中国反倾销采用替代国方法，（d）款“日落条款”规定中国入世15年后（a）-（ii）作废，实际上也就否定了整个替代国方法。进一步理解，随着反倾销替代国方法终止，（a）条款实质内容也就失去意义。

支持上述解读的重要辅助证据，是中美有关中国入世双边协议以及中国入世议定书签订后，美国政要与政府机构在很多场合阐述中美协议及中国入世议定书中包含的反倾销特殊条款存在15年有效期限制。我们搜集了美国官方在40多个场合就此问题发表的观点，无一例外地反复重申针对我国反倾销特殊条款存在15年有效期理解。

这个本有确定含义法条引发持续争议主要有两点原因：一是早先流行的“自动承认说”受到质疑后，连带引发国际法学界对“日落条款”过于技术性和怀疑性的解释倾向。二是有关条款个别细节表述方式百密一疏存在瑕疵歧义，不利于学界弥合争议达成共识。

现状与前景

我国官方有关“日落条款”理解和政策立场，从早先认同“自动承认说”转变为要求“废止替代国方法”。目前官方立场具有较强合理依据，在未来履行条约磋商方面应能处于主动有利地位。然而国内媒体一些评论囿于“自动承认说”，批评欧洲议会决议时仍隐然坚持履行“日落条款”承诺与承认我国市场经济地位直接相关的认知方式，与目前我国官方立场表现出反差。

目前美欧采取的策略则是利用中国官方在公开场合不愿过多涉及过往的处理方式，有意把落实“日落条款”承诺转换为中国市场经济地位议题以提升其话语权。

有关问题最终应在wto框架内寻求解决。一种可能是我国坚持最近明确表述的“终止替代国方法”立场，在“日落条款”到期后对仍采用替代国方法国家提出磋商，并保留在wto框架内诉诸争端解决机制的权利。二是在我国“终止替代国方法”主张与欧盟维持“非标准方法”诉求之间寻求交集合作，并达成某种共识。三是美欧等国在承认我国市场经济地位同时保留对某些行业适用“特定市场条件”原则，但是有关“特定市场条件”举证责任转移到进口国。

中国在入世后15年过渡期内争取承认市场经济地位是必要合理的，不过“自动承认说”依据不够充分并在客观上带来不利影响。入世议定书规定wto成员国在我国入世15年内对我反倾销可实施替代国特殊方法，同时依据“可置疑推定原则”规定，如果中国获得国内法包含有关市场经济标准的wto成员国承认市场经济地位，便能提前终止反倾销特殊方法。

基于这一规则，我国入世后积极争取相关国家承认市场经济地位，以便在局部提前终结反倾销歧视性待遇是合理必要举措。然而考虑wto成员国中仅有少数在中国入世时国内法包含有关市场经济标准，争取各国普遍承认我国市场经济地位是否必要则有待探讨，以“自动承认说”作为劝说wto成员国提前承认我国市场经济地位理由之一是否适当也有待反思。“自动承认说”案例显示我国经济政策决策科学化水平仍有待进一步提高完善，从一个角度证明中国决策层近年提出的加强智库建设决策是必要和正确的。

入世特殊条款对我国出口带来困扰，然而未能改变入世扩大开放后我国经济快速追赶趋势。入世后我国反倾销案件发生频率与涉案金额都呈现上升趋势，主要原因应是我国经济快速追赶与相对竞争力提升在经贸关系领域产生的反弹效应，同时入世特殊条款为争端发起国提供便利也应有影响。入世以来历年各类贸易争端涉案金额占我国出口总额比例在1.35％和0.21％之间，简单均值约为0.5％，可见入世特殊条款未能改变入世扩大开放后我国经济快速追赶大趋势。

另外“日落条款”具有积极意义：由于历史原因美欧等发达国家对我国企业反倾销调查一直任意采用歧视性方法，“日落条款”借助多边规则在入世15年后终结上述状态，对我国企业外部经贸环境长期改善具有积极作用。

随着“日落条款”到期后终止反倾销替代国方法的前景趋于明朗，美国等wto成员国限制我国出口将越来越多采用反补贴措施。面对新形势我国要更加旗帜鲜明地坚持自由贸易与积极推动经济全球化方针，反对形形色色贸易保护主义政策。要总结早先应对“双反”及其他贸易争端的经验教训，更积极更有效地利用wto体系内部协调与调解机制，维护我国企业合法权益并制衡少数国家贸易保护主义举动。同时要着力推进国内结构性改革，特别要加快推进要素价格、金融体制、国有企业等关键领域改革以完善市场体系，在提升经济运行效率同时增强我国应对外部反补贴和其他贸易争端的能力。

作者卢锋为北京大学国家发展研究院教授，李双双为博士后，编辑：王延春

（本文首刊于2016年11月7日出版的《财经》杂志）