黄益平：呼唤国家金融稳定委员会 -凯发首页入口home

　　全球金融危机以来，各国已经将宏观审慎监管作为经济、金融政策框架的组成部分。

　　1998年，美国对冲基金长期资本管理公司濒临倒闭风险，格林斯潘领导下的美联储采取果断的货币政策措施挽救投资者信心，并在互联网泡沫破灭之后长期维持宽松的货币政策环境，支持经济增长。但这个政策助长了投资者的道德风险问题，最终引发了危及全球的次债危机。因此，之后由二十国集团和金融稳定理事会推动的金融监管改革，就十分重视宏观审慎监管政策的设计。宏观审慎监管以防范系统性风险为目标、以金融体系整体为着眼点，以资本、拨备、杠杆率、贷款成数等为政策工具，但各国采取的措施以及组织的形式差别非常大。

　　有据可查的中国宏观审慎政策可以追溯到1995年发布的《中国人民银行法》，其中第30条就提到了维持金融体系稳定、保障健康运行的任务，2003年发布的《商业银行监督管理法》更具体地讨论了审慎监管工作。无论是看组织机构还是看政策工具，中国政府现在已经初步建立了一套完整的宏观审慎监管框架。不过这个以分业监管为特征的体系有一个重大的缺陷，就是缺乏有效的协调。分工、责权不明确，容易造成或者重复监管，或者监管空白，甚至有些监管措施相互矛盾，而且这样的体系很难适应日益增多的交叉业务与交叉投资。因此，中国宏观审慎监管体系改革的当务之急，是建立一个高层次的国家金融稳定委员会，有效推动各监管部门之间的信息共享和政策协调。

　　毫无疑问，中国政府在构建宏观审慎监管框架方面已经取得了非常突出的成绩。首先是已经建立了一个比较完整的组织体系。这个体系的核心是“一行三会”，中国人民银行既决策货币政策又维护金融稳定，证监会、银监会和保监会则各司其职，分别负责证券业、银行业和保险业的监管。此外，财政部和中央汇金公司作为商业银行的股东单位、发改委作为企业债的审批部门和人社部作为社保基金的主管单位，也都承担一些审慎监管的责任。这个模式的主要特征就是根据组织与功能分离监管，不像在新加坡，审慎监管的责任融入到了央行内部的各个部门，也不像在香港，央行内部成立了相对独立的专司审慎监管责任的委员会。中国的各个监管部门基本上是独立运作的，但“一行三会”有一个部际协调会议。

　　其次是有一个相对丰富的政策工具箱。审慎监管形成了从准入到现场及非现场检查等的完整程序。各监管机构已经在常规性地运用资本充足率、拨备、流动性和杠杆率等监管工具，人民银行和银监会多次组织压力测试，检查商业银行抵御潜在风险的能力。监管部门还形成了一套预警系统，并在过去几年对房地产市场、影子银行和地方融资平台等的问题进行了风险提示。银监会改进了“骆驼（camel）评价体系”。2012年，银监会公布了《商业银行资本金管理办法》，提出了准对逆周期目的和系统重要性机构的资本附加要求，不过这些措施尚未实施。2009年，商业银行的资产负债表全面扩张，银监会及时将商业银行的资本充足率要求从8%提高到10%-11%，而将拨备从100%提高到150%，也算是未雨绸缪。

　　最后是面对新业务形式主动创新监管。自全球危机以来，国内金融市场出现了许多新的变化。一是影子银行交易规模迅速增长，宽口径估计达到60万亿元，窄口径测算也有10万亿元。二是互联网金融的兴起，比如以余额宝为渠道的天弘基金在短短几个月内一跃成为行业老大。三是银行、证券和保险之间跨行业销售产品甚至投资的现象越来越普遍。面对这些新的业务行为，“一行三会”积极主动地提出了一系列金融监管甚至宏观审慎监管的措施。比如银监会及时出台了信托与理财产品的监管办法，央行及时提出了互联网金融监管的五条原则，相关部门也提出了应对跨业销售与跨业投资的监管办法。中国官员甚至直接参与了国际金融监管新规则的制定，监管部门的代表参加了金融稳定理事会的三个工作小组。

　　中国经济面临“去泡沫、去杠杆和去产能”三大压力，未来宏观审慎监管的重要性将会进一步提升。一方面，我国经济已经积累了很多金融风险。过去两年房地产市场已经经过了一定的调整，但小城市供给远超需求、大城市价格收入之比过高的问题并没有得到根本缓解。近年非金融企业的总债务与国内生产总值（gdp）之比达到240%，在国际上已属较高水平，而且2007年之后这一比例快速上升80多个百分点。另外，低端制造业因为劳动成本上升而面临被淘汰的压力，投资品制造业的过剩产能比率则高达30%-40%。与此同时，过去几年各级地方政府的融资平台累积了超过18万亿元的债务，超过一半平台的现金流无法覆盖利息开支。银行坏账率已经显著上升，虽然官方数据仍然只有2%左右，市场估计可能高达7%-8%。另外快速发展的影子银行交易也存在明显的风险。

　　另一方面，未来经济增长减速与金融自由化可能令金融不稳定性进一步上升。客观地说，过去中国经济中的金融风险并不小，三个重要因素遏制了金融危机的爆发，一是封闭并管制的金融市场，二是高速经济增长，三是政府良好的财政状况加上巨额外汇储备。比如1998年商业银行平均不良贷款比率就可能达到近40%，但政府通过剥离坏账、注入资本金、引入战略投资者和上市等步骤化解了当时的问题。但上面这些因素很快将发生变化，利率市场化已经箭在弦上，资本项目开放也只是一个时间问题，经济增长速度已经显著放缓，财政压力也会不断增加。也就是说，未来中国还能不能保持作为唯一没有发生过重大金融危机的主要新兴市场国家？答案并不确定。

　　按照严密防范金融系统性风险甚至危机管理的标准，我们发现现行的宏观审慎监管体系存在明显的缺陷，特别是在监管协调方面。第一，各监管部门之间分工不清，也没有有效的协调机制。比如说银监会运用资本金、拨备、贷款成数、风险指示等措施对商业银行进行监管，人民银行也用贷款额度、窗口指导等手段监管商业银行的风险，银监会和央行都对商业银行做了压力测试，这些监管政策在多大程度上是重复的？在多大程度上是相互矛盾的？其实分业监管模式在大国经济比较常见，但一般都会有一个有效运作的协调机制。日本的协调委员会由首相担任主席，韩国由政府代表担任主席。中国“一行三会”之间的部际协调会议以央行行长为协调人，似乎主要就是几位部长一起吃一个午餐，没有实质性的具体工作的协调。

　　第二，分业监管体制无法适应日益增加的跨业业务与投资。中国政府还没有决定未来的金融模式是继续分业经营还是走向混业经营，但客观事实是一些综合性机构如中信、光大等已经拥有多行业的牌照，银行代销基金、理财和保险产品甚至承销债券的现象也十分普遍。应对这些新的发展，监管机构也做出了相应的创新，比如银行分销保险产品需接受保监会的监管，比如监管部门实行“谁发牌照谁负责监管”的基本原则等。但跨行业监管的难度非常大，形成了一些监管真空区，出现了了普遍的监管套利现象。

　　最后，宏观审慎监管与宏观经济政策也需要确立一个更加明确的分工与协调机制。全球危机以来，各界对货币政策决策应当考虑金融风险这个问题形成了共识，但究竟应该如何“考虑”却是一个大问题。前瑞典央行副行长斯帆盛教授（lars svensson）最近在北京分析前段时间瑞典央行采取的“逆向干预”，当时通胀率急剧下降，但因为担心家户负债大幅上升，央行没有下调利率。斯帆盛认为“逆向干预”得不偿失，成本可能超过收益的250倍。这个问题目前在中国同样存在，虽然经济下行压力很大，央行却特别担心杠杆率过高的问题，不愿造成货币政策过于宽松的状况。现在的问题是，货币政策能否一肩担二责？

　　未来十年，随着增长减速和金融开放，金融风险会变得日益频繁、日益多样化，危机防范和危机管理将成为政府最重要的工作之一，目前各自为政的监管框架无法应对那样的复杂局面。中国现行宏观审慎监管框架主要缺陷在协调方面，在交叉业务越来越普遍甚至出现混业经营趋势的情况下，协调缺失的后果也日益严重。我们建议在“一行三会”之上建立一个由国务院领导直接主持的“国家金融稳定委员会”，这个委员会不是简单的协调单位，而应该是一个决策机构。除了“一行三会”的主要领导，这个委员会还应该有专职的领导以及一个相对独立、完整的研究团队。

　　作者为北京大学国家发展研究院副院长、教授

本文来源：财新网